App Store Google Play

Чому не йдуть реформи в Україні

11 Вересня 14:00
Чому не йдуть реформи в Україні

Уся історія незалежної України – це історія перманентної кризи: економічної, політичної, демографічної, духовної і т. д. Вінцем цієї кризи стали: втрата територій, ресурсне виснаження, державна боргова яма та, по суті, перетворення України із суб'єкта в об'єкт світової політики. Враховуючи високі стартові позиції України на початку ринкових перетворень, зрозуміло, що причини цих кризових явищ потрібно шукати не в чому іншому, як у прорахунках державної політики.

Питання не зовсім риторичне

"Україна потребує змін" – це чи не єдине гасло, яке поділяють усі без винятку: "ліві" та "праві", багаті та бідні, патріоти й не дуже і т. д. Абсолютна більшість громадян вважає, що так, як є, далі бути не може. За "класиком", маємо усі ознаки революційної ситуації – по старому "низи" жити не хочуть, а "верхи" правити не можуть.

Здавалося би, жодних проблем бути не повинно – суспільство готове, а від влади потрібні лише бажання і воля здійснювати необхідні зміни та вирішувати назрілі проблеми. Більше того, суспільство вже просто вимагає швидких та ефективних змін. Не випадково, що тема реформ давно стала предметом постійних політичних спекуляцій. Кожен наступний український уряд звично пов'язує трансформаційні проблеми із недостатньою "послідовністю і рішучістю" попередників у здійсненні ринкових реформ. Тому першочерговим своїм обов'язком вважає надолуження згаяного на шляху їхнього "прискорення та радикалізації".

Однак кардинальні, системні зміни, які б відповідали інтересам суспільства в цілому, чомусь не відбуваються. Виникає питання – чому? Влада не бачить існуючих проблем? Може, влада не усвідомлює важливості їхнього вирішення чи прямо не зацікавлена в цьому? Чи у неї не вистачає на це політичної волі? А, може, влада не знає чи не розуміє, як їх вирішувати?

Найчастіше кажуть, що у влади не вистачає політичної волі здійснити необхідні зміни. Таке пояснення напрошується насамперед. Адже не можна повірити, що правляча верхівка не бачить існуючих проблем, і не хочеться вірити, що вона не зацікавлена у їхньому вирішенні.

Нові спеціалісти – "фахівці з питань реформ"

Є погляд, що справа не у відсутності, чи не лише у відсутності, політичної волі – а в тому, що в органах державної виконавчої влади є мало висококваліфікованих та мотивованих кадрів, здатних провадити необхідні зміни. Головна причина – низький рівень заробітної плати. Через це на державну службу не йдуть справжні професіонали, без яких реформи гальмуються. Тому вважають, що вкрай важливо провести реформу системи державної служби, зокрема значно підвищити рівень оплати праці державних службовців. Враховуючи, що на сьогодні немає можливостей для підвищення заробітної плати усім працівникам владних органів, то, для початку, потрібно це зробити тим, хто відповідатиме за втілення реформ. Для цього – скористатися коштами державного бюджету та міжнародної підтримки.

Схоже на те, що саме так оцінюють зволікання із реформами останні уряди та їхні міжнародні донори. Зокрема, на вирішення кадрової проблематики зорієнтовані Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки, утворення Офісу реформ та Концепція запровадження посад фахівців з питань реформ.

Ще один із напрямів вирішення кадрової проблеми – це фінансування міжнародними донорами громадських організацій на кшталт Реанімаційного пакета реформ, Agro.ReformsUA, Easy Busіness і т. п. Загалом станом на 01.12.2019 року в Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України було зареєстровано понад 1700 проектів міжнародної технічної допомоги на суму близько $7 млрд. Особливість цього випадку в тому, що професійні "громадські активісти", маючи вплив на рішення урядових структур, не несуть жодної відповідальності за наслідки своїх дій.

Потрібно зауважити, що у вищезазначених та інших нормативних актах Кабінету Міністрів України не сформульовані чіткі вимоги, критерії, компетенції, за допомогою яких можна було б відібрати серед десятків тисяч можливих претендентів на так званих "фахівців з питань реформ". На практиці ці спеціальні вимоги, а також цілі та завдання діяльності "фахівців з питань реформ", встановлюватимуть чинні міністри, вищі чиновники міністерств та чиновники із Національного агентства України з питань державної служби. Саме вони ставитимуть відповіді на архіскладні й архіважливі питання: "Хто такий фахівець з реформ? Які вимоги до фахівця з реформ? Хто із фахівців володіє найціннішими професійними знаннями? Чиїм людським і громадянським якостям можна довіряти?". Від того, як це дуже вузьке коло осіб розумітиме існуючі суспільні проблеми, залежатиме черговість, шляхи та інструменти їхнього вирішення, а також зміст та наслідки реформ в Україні!

Теоретично можна припустити, що таким чином вдасться підібрати в уряд потрібних і найкращих фахівців, для яких характерні усі необхідні три "П": професіоналізм, патріотизм і порядність. Можна також погодитись, що таким чином можна частково вирішити окремі проблеми функціонування державного механізму, такі як корупція чи ефективність використання бюджетних коштів. Але чи достатньо механічного поєднання  найкращих пропозицій чи найкращих фахівців для здійснення ефективних системних (!) перетворень? Що стане об’єднавчою основою їхньої діяльності? Як відбуватиметься координація їхньої діяльності у найрізноманітніших сферах – від ЖКГ до аерокосмічної галузі? Як визначатимуть пріоритети, як розподілятимуть ресурси? Як вирішуватимуть суперечливі питання, на котрі немає чи взагалі не може бути однозначних відповідей? Особливо якщо вони є предметом дискусій на найвищому теоретичному рівні?! Які будуть об’єктивні критерії оцінки рішень?

Українська практика здійснення реформ

Як свідчить практика, жодна із реформ в Україні не є і не була предметом глибоких дискусій серед економістів, правників чи політологів. За усталеною традицією, вона є компромісом внутрішніх та зовнішніх організованих інтересів, який досягається внаслідок вузьких кулуарних домовленостей. Безпосередньою підготовкою проектів рішень займаються призначені чиновники профільних державних відомств та визначене вузьке коло так званих експертів. Подальше їхнє формальне обговорення серед запрошеної так званої громадськості, як правило, приводить лише до несуттєвих змін чи уточнення окремих формулювань. Зрозуміло, що це в принципі не може змінити закладені в них основні ідеї чи їхню концептуальну побудову. Якщо ж до цього додати, що обґрунтування та формулювання проектів рішень, які пізніше можуть набувати форми законів, дуже далекі до досконалості (хоча б у розумінні однозначності трактування окремих дефініцій), то і їхній науковий аналіз та критика стають практично неможливими. Чисельні законодавчі колізії, які виявляються під час судової практики, є цьому найкращим підтвердженням.

Як приклад можна навести хронологію розгляду проекту Закону України "Про освіту" № 3491-д від 04.04.2016 року, ухвалення якого афішують як приклад успішної реформи в галузі освіти.

Розгляд проекту цього закону у першому читанні, яке відбулося 6 жовтня 2016 року, зайняло 1 (одну) годину і 48 секунд. Результат – закон прийнято за основу.

Цікавим є те, що серед документів, поданих на реєстрацією проекту Закону України "Про освіту" 3491-д від 04.04.2016, немає необхідної Пояснювальної записки. Тому про логіку, основні ідеї та принципи, закладені в основу проекту закону, можна судити хіба що на основі виступу та відповідей на запитання доповідача законопроекту – першого заступника голови Комітету з питань науки і освіти Олександра Співаковського. На все це йому вистачило 8 хвилин і 22 секунди!

До другого читання, яке відбулося 5 вересня 2017 року, було подано 1705 правок. 1098 із них були враховані на Комітеті з питань науки і освіти. Решту 607 було винесено на обговорення у парламентській залі.

Розгляд відбувався за процедурою: 1) зачитування головуючим номера правки; 2) установлення того, чи наполягає автор правки на її розгляді; 3) якщо автор не наполягає, то відбувається перехід до наступної правки, якщо наполягає – проводиться розгляд і голосування згідно з регламентом.

У процесі засідання виявилось, що на голосуванні наполягали автори 83-х правок із 607 (13,7 відсотка). Результати голосування у майже порожній залі були абсолютно прогнозовані – жодна із цих правок не була підтримана. Водночас, за проект Закону України "Про освіту" (номер 3491-д) у другому читанні та в цілому проголосували 255 депутатів.

Загальний час розгляду проекту Закону України "Про освіту" у залі парламенту під час першого і другого читання становив 5 годин 1 хвилину і 1 секунду. У середньому витрати часу на розгляд кожної із 607 не схвалених на комітеті правок становили 23,7 (!) секунди.

Таким чином, напрошується висновок, що концептуальну ідею, принципи та конкретний зміст Закону України "Про освіту" на сто відсотків визначено та/або затверджено на рівні Комітету з питань науки і освіти. Його чисельний склад становить 7 народних депутатів.

Аналогічна статистика і аналогічні висновки напрошуються щодо всіх інших "успішних" реформах: пенсійній, системи охорони здоров'я, судової системи, децентралізації і т. д.

Загальний висновок – визначальний вплив на зміст реформ мають особи, які здатні забезпечити їхнє винесення на розгляд у парламентську залу та організувати парламентську більшість під час голосування у першому та другому читаннях і в цілому. Жодну із реформ по суті не розглядають. Суспільство є заручником кулуарних домовленостей вузького кола осіб. Про їхні справжні цілі і наміри суспільству не відомо.

Чому все ж таки немає політичної волі?

В основі згаданих пояснень причин відсутності реформ є віра у те, що основна проблема не у змісті політики, а у самих політиках та урядовцях. Формування змісту політики – це вторинне питання. Мовляв, у нас для цього знайдуться висококласні експерти, науковці, практики, які знають, що робити. Головне ж – це бажання та воля здійснювати реформи.

Дуже часто ті, хто висловлюють вищезгадані припущення, тим самим делікатно дають зрозуміти, що вони і є тими, хто володіє як "волею", так і "знаннями" з питань реформування. Як впевнено заявляє Валерій Пекар, "вже зрозуміло не тільки те, чому потрібні реформи, але і які саме і яким чином їх треба втілювати. Значна кількість реформ існує у вигляді готових законопроектів. Залишається останнє, сакраментальне питання: хто це все буде робити? Досвід подібних реформ у різних країнах світу доводить: їх здатен успішно провести лише незалежний професійний уряд. Коаліційний уряд не здатен провести реформи. … Туди мають увійти визнані фахівці, не пов’язані з політичними силами, професіонали-технократи, що не мають політичних амбіцій. Ці люди швидко проведуть кардинальні реформи, отримають свою частку народної ненависті і підуть займати почесні місця в історії, як це сталося з Лєшеком Бальцеровичем, автором знаменитої "шокової терапії".

Лєшек Бальцерович

Цілком зрозуміле бажання кого б це не було – зайняти почесне місце в історії на рівні з Лєшеком Бальцеровичем. У цьому плані хіба що можна зауважити – а чому не на рівні Конрада Аденауера? Який пішов у відставку із посади канцлера Німеччини у віці 87 років після 14 років перебування на ній, маючи підтримку понад 45% виборців!? Чому неодмінним результатом реформ має бути саме шок? Чому не так, як у тій же Німеччині, де уже на наступний день після введення нової німецької марки, коли на прилавках магазинів вільно почали продавати до того дефіцитні товари, у німців відродилася віра та ентузіазм, з якими вони всього за одне десятиліття у практично повністю зруйнованій війною країні зуміли закласти найпотужнішу в Європі економіку!?

Але справа не в тому, на кого хотіли би бути подібними українські "фахівці з питань реформ". Як видається, наївно вважати, що нинішні чільні політики самі не готові зайняти достойне місце в історії. Чому вони просто так мають погодитися поступитися місцем політичним самовбивцям на час проведення непопулярних заходів? Так само наївно думати, що політична воля – це щось таке, що залежить лише від простого бажання чи особистих вольових якостей.

Конрад Аденауер

Політична воля – це не лише готовність піти на самопожертву, тобто заради національних цілей поступитися певними своїми інтересами. Політична воля у нинішній ситуації – це спроможність довести справу до логічного завершення, долаючи при цьому дуже значний опір. Опір не лише з боку політичних опонентів, а й нерідко політичних партнерів. Опір не з боку збіднілого населення, а насамперед – з боку найбагатших і найвпливовіших людей України. Адже саме вони найбільше користають із нинішньої економічної і політичної системи. Так само є що втрачати багатьом представникам усіх гілок державної влади, які легко можуть стати у пасивну чи активну опозицію при здійсненні справжніх реформ.

На відміну від "фахівців з реформ", у більшості із політиків є що втрачати. Можливо, мало хто з них пам’ятає про те, як упродовж 8 років, аж до самої смерті у 2006 році, відбувалося кримінальне переслідування престарілого колишнього диктатора Чилі генерала Августо Піночета. Проте, принаймні, кожен із них бачить перед собою живий приклад Міхеїла Саакашвілі, який став вигнанцем у рідній Грузії, незважаючи на те, що він, на відміну від українських керманичів, зробив для неї немало доброго.

Августо Піночет

Немає сумніву, що в Україні знайдуться політики, які готові піти на особисті жертви заради країни, нації чи просто політичного тріумфу. Але за однієї умови – щоб перспективи цього тріумфу не були надто примарними.

Політична воля провадити необхідні зміни вимагає наявності віри і впевненості у те, що це те, що необхідне, і що це те, що забезпечить потрібний позитивний результат. Ця віра і впевненість не можуть ґрунтуватися на щирих запевненнях "фахівців з реформ" у правильності пропонованих ними заходів. Адже часто вони ставали такими під час освоєння якого-небудь чергового гранту. Абсолютна більшість українських політиків дуже добре розуміє природу відомої фрази: "Хотіли як краще, а вийшло як завжди".

Джерелом такої віри і впевненості для тих, хто не черпає їх прямо від Бога, можуть бути лише особисті знання, досвід та інтуїція. Знання не просто того, що, як і у якій послідовності потрібно робити, а й розуміння того, чому саме так, а не інакше, і завдяки чому здійснення тих чи інших заходів вестиме до отримання бажаних результатів.

Лише така віра у свою правоту може дозволити продовжувати економічний курс навіть при тимчасових невдачах економічного чи політичного плану. Тільки глибока переконаність та відповідальність за успіх може утвердити рішучість для усунення політичних перешкод силовими методами (наприклад, як діяв той же Августо Піночет у Чилі).

Зрозуміло, що якщо дії тривалий час не дають позитивного ефекту, то скоро чи пізно у здорово мислячих людей виникають сумніви у їхній правильності. Адже, як гласить східна мудрість, "скільки не говори слово "диня", а в роті від цього солодше не стане". Так само не можна безконечно довго бути "рішучим і твердим" при здійсненні реформаторських заходів і при цьому не помічати очевидного руйнівного ефекту від них. Звичайно, якщо для них не властива кримінальна мораль або при цьому вони не діють виключно в ім’я якихось своїх чи чужих інтересах.

Тому не дивно, що нинішнім реформаторам бракує "впевненості і рішучості" для доведення до логічного завершення у значній мірі уже здійснених заходів, які вже призвели до провалу в економіці і загострення соціальної напруги. Таку "рішучість" можна прирівняти хіба що до рішучості самовбивці. Нинішню так звану "нерішучість" можна пояснити скоріше спрацюванням інстинкту самозбереження через природний страх перед можливою відповідальністю (нехай лише моральною) за здійснені "перетворення", який поглиблюється із кожним наступним провалом та витком соціальної напруги. Страх, який не дозволяє долати політичні перепони силовими методами, який зумовлює прагнення до колективної безвідповідальності, схильність до взаємних звинувачень у питаннях щодо здійснення (точніше – не здійснення) реформ. І саме це не дозволяє брати на себе персональну відповідальність, навіть при беззастережному схваленні зарубіжних авторитетів.

Підстави для сумнівів у компетентності ринкових реформаторів

Поки що ж руйнівні результати реформ, здійснених в Україні за період незалежності, дають підстави для сумнівів у компетентності найавторитетніших і найтитулованіших ринкових реформаторів.

Судячи з низки офіційних документів, неодноразових заяв найвищих посадових осіб держави, якоїсь цілісної концепції економічної реформи в Україні досі не існувало і так і не існує.

Леонід Брєжнєв як символ епохи повного економічного застою

Ні програми багаточисленних політичних партій, ані програми численних урядів не свідчать про наявність у них якогось цілісного бачення економічної політики в Україні.

Уже давно програми діяльності урядів в Україні стали чистою формальністю. Програма діяльності уряду – це вже не так компроміс програмних положень політичних сил, що його формують, як узгодження програми діяльності уряду із зовнішніми кредиторами. Адже в Україні практично немає ідеологічних політичних партій – абсолютна більшість із них, по суті, є клубами за інтересами. Хоча, згідно з законом, кожна із політичних сил має свою програму, вони, як правило, мають лише передвиборче призначення. Тому коаліційний уряд – це компромісний варіант не так бачень економічної політики, як саме інтересів. Розбіжність інтересів – запорука його тимчасовості. Водночас, компроміс інтересів – це ігнорування інтересів тих, хто в цей уряд не входить.

Клас хибно-компетентних?

Відомий український психотерапевт, професор Олександр Фільц, коментуючи поширену думку, що для подолання української кризи бракує компетентності на всіх рівнях адміністрування, ставить питання, а що, коли "йдеться не про брак, дефіцит компетентності, а про щось інше?". Це інше він називає "хибною компетентністю" як "специфічний соціальний феномен пострадянського адміністративного і будь-якого іншого чиновництва. Тоді відповісти на запитання, хто і як має вирішити кризову ситуацію в Україні, можна лише негативно. Ніхто з тих, хто намагається знайти рішення. Адже якщо компетентність їхня хибна, тобто несправжня, то й рішення їхні будуть здебільшого хибними".

Професор Фільц

У принципі, із цим діагнозом "хибної компетентності" важко не погодитись. Нинішні так звані "фахівці з реформ", у кращому випадку, є особами, яких можна назвати:

– або вузькофаховими спеціалістами із окремих українських галузей чи проблем;

– або скоріше "істориками", котрі є знавцями існуючої зарубіжної практики, тобто знають про те, як, де і коли вирішувалися чи вирішуються подібні проблеми.

У згаданих випадках цих знань явно недостатньо для обґрунтування системних змін в Україні. У гіршому ж випадку, ці "фахівці" можуть бути представниками певних організованих інтересів. Найяскравішим прикладом цього є призначення на посади в НКРЕКП, НАК "Нафтогаз України", НБУ і т.д.

Відсутність знань – головна причина провалу реформ

Як на наш погляд, непослідовність, несистемність та неефективність економічної політики в незалежній Україні у значній мірі можна пояснити відсутністю цілісної теорії (доктрини) перехідного періоду. Під нею ми розуміємо систему науково обґрунтованих принципів трансформування централізованої економіки в ринкову. Якщо ще точніше, її треба трактувати як сукупність постулатів (принципів), які, опираючись на методологічно сумісні економічні доктрини, складали б систему критеріїв оцінки політико-економічних заходів на етапі їхньої підготовки та в процесі їхньої реалізації з метою забезпечення формування конкурентоспроможної економічної системи.

За відсутності теорії, яка б дозволяла системно характеризувати зміст та напрями вирішення існуючих економічних та соціальних проблем, неминучими постають спроби їхнього постатей­ного (окремішнього) розгляду. Як наслідок, вирішення окремих питань економічної політики (грошової, фінансово-кредитної, бюджетної, податкової, інвестиційної, аграрної тощо) віддано на відкуп вузьким фахівцям. Цілком очевидно, що спроби розрізненого розв’язання економічних проблем можуть давати окремі результати, проте, в принципі, не можуть бути ефективними. Адже ефективною може бути тільки системна економічна політика. Тобто окремі політико-економічні заходи у процесі взаємодії повинні доповнювати та посилювати потрібні ефекти. У жодному разі вони не повинні суперечити одні одним чи породжувати небажані суспільні тенденції. Тому створення теоретичного підґрунтя економічної політики було і залишається на сьогодні найактуальнішим завданням української економічної науки.

Створення теоретичного підґрунтя ефективної економічної політики в сучасних українських реаліях щонайменше потребує відповідей на наступні питання:

Перше: у чому полягають суть та особливості існуючої економічної системи України?

Друге: які чинники уможливили становлення та розвиток цієї системи?

Третє: які перспективи цієї системи та які можливі альтернативи подальшого  розвитку економіки України?

Четверте: на якій економічній доктрині, ідеях та принципах повинна ґрунтуватися сучасна економічна політика в Україні?

Спроба дати відповіді на ці питання буде зроблена у наступних публікаціях. Закликаю усіх, насамперед економістів-теоретиків, своїми умами докластися до цієї архіважливої справи.

Збруч

НОВИНИ ПАРТНЕРІВ

Загрузка...

НОВИНИ ПАРТНЕРІВ

‡агрузка...


Андрій ДЕНИСЕНКО

Дніпру 1200 років

Дніпру 1200 років!Такі гасла цілком могли би прикрасити вулиці нашого міста в ці святкові дні.Міста, давнішого за Москву та імперію, з її катеринами, переписуванням історії та байками про початки житт...
Дмитро Томчук

Про COVID-19 зсередини

Это мой очередной ежедневный лонгрид, но! На этот раз я очень прошу дочитать все до конца! Особенно людей который я люблю и уважаю и я знаю, что многим не хватает сил дочитать все до конца и они прост...
Події другої половини літа й початки осені наочно показали, що боротьба за Україну не припиняється і табір по той бік барикад готовий до наступу. Мова, зокрема йде про так званий "дніпровський референ...
Найелектронніше місто із суперпослугами повсажувало недолугих бабусь за компи і довірило їм документи. Найпродвинутіший пологовий на Космічці обіцяє оформити свідоцтво і дитячі виплати ще до виписки....